Komu slouží veřejní zaměstnanci? Spojení veřejné správy a politické moci
31.01.2020
Fungování veřejné správy na základě zákona a v souladu s ním je jedním z předpokladů moderní demokracie a jistou zárukou dodržování základních lidských práv a svobod v každodenním životě občanů. Veřejní úředníci by tak měli být určitým stabilizačním prvkem vyvažujícím střídání politiků a změn politických směrů.[3] Výkon státní služby by proto měl probíhat nezávisle na politické moci, úředníci by měli být nestranní a službu vykonávat ve veřejném zájmu, který může být odlišný od zájmu politického.[4] Úzké propojení politické moci s mocí administrativní by mohlo podkopat základy demokratického právního státu.
Česká zákonná úprava státní služby proto zavádí mechanismy, které by k nezávislosti, nestrannosti a neohroženosti veřejné správy politickou mocí měly přispívat. Úředníci ve státní správě jsou přijímáni ve výběrovém řízení, které se od soukromoprávního procesu přijímání do zaměstnaneckého poměru velmi liší. Je třeba uvažovat, že služební poměr je veřejnoprávním vztahem, a tak oproti pracovněprávním vztahům vykazuje mnoho odlišností.
Veřejná služba v Česku je založena na tzv. kariérním systému, který se objevuje spíše v kontinentálním právním prostředí.[5] Kariérní systém je typický tzv. definitivou, tedy určitou neodvolatelností státních úředníků. Historicky se jedná o výsadu úředníků, nemohou být z místa propuštěni, pokud se nedopustí vážného deliktu. Definitiva má kompensovat nižší úroveň platů ve státní správě a také může být vnímána jako určitá odměna za úředníkovu loajalitu a plnění povinností spojených s výkonem státní služby. [6] [7]
Konkrétní úpravu práv a povinností státních zaměstnanců, vzniku, trvání a skončení státní služby upravuje zákon č. 234/2014 Sb. Zákon o státní službě (dále jen ZSS). Ke skončení služebního poměru státního zaměstnance podle ZSS může dojít na základě rozhodnutí služebního orgánu, přímo na základě zákona, na základě vlastní žádosti nebo na základě právní skutečnosti (kterou může být například smrt zaměstnance).
Rozhodnutím služebního orgánu dojde ke skončení služebního poměru, pokud státní zaměstnanec nesplňuje požadavky státní služby (například požadavek občanství nebo předpoklady zvláštního osvědčení). Jestliže státní zaměstnanec dosáhne dvakrát po sobě nevyhovujícího hodnocení, služební orgán jeho poměr zruší. Hodnocení probíhá jednou ročně, vždy v prvním čtvrtletí kalendářního roku. Obsahuje-li závěr o tom, že státní zaměstnanec dosahoval nevyhovujících výsledků, opakuje se po dalších 6 měsících. Toto služební hodnocení provádí obecně bezprostředně nadřízený představený v součinnosti se služebním orgánem.
Dalším důvodem pro skončení služebního poměru rozhodnutím služebního orgánu je uplynutí doby, po kterou státní zaměstnanec nevykonával službu. Úředník byl v tomto případě postaven mimo výkon služby z organizačních důvodů a během 6 měsíců, ve kterých službu nevykonával, se neuvolnilo žádné vhodné místo.
Ke zrušení služebního poměru ze zákona dojde v případě, bylo-li státnímu zaměstnanci uloženo kárné opatření. [8] Státní zaměstnanec v takovém případě porušil služební kázeň. Toto porušení musí být zaviněné, tedy minimálně ve formě nevědomé nedbalosti (státní zaměstnanec nevěděl, že svým jednáním může porušit služební povinnost, ač to vzhledem k okolnostem vědět měl a mohl.) [9] Zcela samozřejmá je pak odpovědnost za úmyslné zavinění kárného provinění.
Služební kázní se rozumí řádné plnění povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů, které se vztahují ke službě v jím vykonávaném oboru služby, ze služebních předpisů a z příkazů.[10] Tyto požadavky se tedy mohou lišit v závislosti na konkrétním správním úřadu. Při rozhodování o kárném provinění a opatření bude záležet na závažnosti provinění, způsobu spáchání, významu následků, míře zavinění a dalším konkrétním okolnostem. Kárné opatření odvolání ze služebního místa představeného lze uložit pouze za zvlášť závažné provinění, zejména pokud docházelo k porušování dlouhodobě nebo byl způsoben zvlášť závažný následek případně také, pokud ho k jednání vedly zavrženíhodné pohnutky.[11] Odpovědnost za kárné provinění po 1 roce zaniká.
Kárnou pravomoc vykonávají kárné komise. Ta je složena ze státních zaměstnanců, jmenuje a odvolává je služební orgán příslušný podle zvláštního zákona. Má tři členy, členství je omezeno dalšími zákonnými podmínkami. Kárná komise prvního stupně je zřízena v rámci služebního úřadu, vůči vedoucímu úřadu vykonává kárnou pravomoc kárná komise nadřízeného služebního úřadu, není-li takový, pak komise zřízená v Ministerstvu vnitra. Kárná komise druhého stupně je vždy kárná komise v Ministerstvu vnitra. K zahájení řízení dojde z moci úřední na základě podnětu.
Míra porušení služební kázně bude jistě odlišná v závislosti na konkrétních předpisech upravujících ji pro jednotlivé úřady. Posouzení, jestli se daný skutek stal, jeho závažnosti a případné uložení odpovídajícího opatření bude vždy na kárné komisi. Je třeba uvažovat také skutečnost, že toto řízení je veřejnoprávní, subsidiární úpravou je správní řád a na řízení se vztahují ustanovení o správním řízení. Státní zaměstnanec, se kterým se kárné řízení vede, se může proti rozhodnutí komise prvního odvolat. Proti rozhodnutí komise druhého stupně potom může využít také mimořádných opravných prostředků. Dle zákona č. 500/2004 Sb. Soudního řádu správního může pak úředník podat proti rozhodnutí žalobu, později v zákonem stanovených případech kasační stížnost a pokud má pocit, že rozhodnutím bylo přímo zasaženo do jeho základních lidských práv a svobod chráněných na ústavní úrovni, může se s ústavní stížností obrátit také na Ústavní soud České republiky. Nejzazší možnost pak představuje také Evropský soud pro lidská práva.
Specifickým postupem v případě pochybení osob ve státní službě je možnost odvolání úředníků působících na vyšších pozicích. Takové ZSS označuje termínem “představený“. Představeným rozumíme podle §9 ZSS v ministerstvu nebo Úřadu vlády také náměstka pro řízení sekce, ředitele odboru, vedoucí oddělení a v jiných správních úřadech také vedoucí služebního úřadu a ředitele sekce.
Představený může odvolán může být odvolán pouze ze zákonem taxativně stanovených důvodů, pokud místo bylo zrušeno, služební hodnocení obsahuje závěr o tom, že ve službě dosahoval nevyhovujících nebo dostačujících výsledků a poté v případech, kdy přestal splňovat zákonem stanovené předpoklady pro výkon služby, například přestal být zdravotně způsobilý k výkonu služby. Odvolání provádí orgán, který představeného na dané místo jmenoval. Tento správní orgán se bude u různých správních úřadů lišit, bude se ale jednat s největší pravděpodobností o nadřízený správní orgán nebo orgán určený zvláštním zákonem.
Pokud došlo k odvolání pro zrušení služebního místa, služební poměr nebude okamžitě ukončen, stejně jako u změn služebního poměru z důvodu organizačních změn u řadových úředníků. Představený bude po odvolání převeden na jiné služební místo podle §61 odst. 1 písm. b ZSS. V případě, že by převedení nebylo možné, podle §62 ods. 1 ZSS bude po odvolání zařazen mimo výkon služby nejdéle na 6 měsíců a s 80% měsíčního platu. Po této době může být rozhodnutím služebního orgánu služební poměr ukončen.
Pro odvolání představeného postačuje jedno služební hodnocení se závěrem, že dosahoval nevyhovujících výsledků. Pro ukončení služebního poměru představeného je, stejně jako u dalších nižších služebních míst, třeba dvou po sobě jdoucích hodnoceních se závěrem, že státní zaměstnanec dosahoval nevyhovujících výsledků.[12][13] [14]
Ke skončení služebního poměru rozhodnutím jiného orgánu veřejné moci tak může dojít pouze na základě rozhodnutí soudu, na základě rozhodnutí kárné komise a ve výjimečných případech rozhodnutím služebního orgánu. K odvolání vyšších úředníků pouze na základě rozhodnutí orgánů, které je do této pozice jmenovali. Lze soudit, že zákonodárce upravil možnost trestání za provinění při výkonu státní služby záměrně takto úzce proto, aby nedocházelo k rušení výkonu veřejné služby a její výkon nepodléhal přímému či nepřímému donucování. O tom svědčí také deliktní zákonná úprava, nejzávažnější porušení zákona proti výkonu veřejné správy jsou trestány jako přestupky nebo trestné činy. Otázkou může zůstávat rigidita systému, možnost rychlé reakce v některých situacích a zneužívání reorganizací správních úřadů pro obsazení služebních míst konkrétními osobami.
[1] Veřejní zaměstnanci jsou také zaměstnanci ÚSC v samostatné působnosti, veřejní zaměstnanci mohou být ale také učitelé. Pokud se bavíme o veřejné službě úředníků ministerstev a dalších správních úřadů, jde o státní službu, které se komentář věnuje
[2] Listina základních práv a svobod, čl. 21
[3] HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 9. vydání. V Praze: C.H. Beck, 2016. ISBN 8074006247.
[4] Konflikt veřejného zájmu a zájmu politické moci
[5] Např. Francie, Rakousko., srov Smluvní systém typický pro USA
[6]Definitiva - Iuridictum. [online]. Dostupné z: https://iuridictum.pecina.cz/w/Definitiva
[7] Viz §77 ZSS, např. prohlubování odbornosti, zachovávat mlčenlivost, zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu zájmů, nepřijímat dary ani jiné výhody a další
[8] Ze zákona služební poměr končí v případě pravomocného odsouzení pro trestný čin nebo jestliže byl zaměstnanci uložen trest zákazu vykonávat službu. Služební poměr ze zákona skončí také, pokud byl státní zaměstnanec rozsudkem soudu omezen na svéprávnosti, zrušením služebního poměru kteroukoliv stranou ve zkušební době, opakovaným neúspěšným výkonem úřednické zkoušky dovršením věku 70 let, dnem vzniku překážky výkonu služby (například den, kdy se státní zaměstnanec stane soudcem nebo státním zástupcem).
[9] Dovozeno z právního řádu ČR, analogia iuris
[10] §87 ZSS
[11] §89 odst. 3 ZSS
[12] PICHRT, Jan. Zákon o státní službě: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 978-80-7478-843-7. Dostupné online: www.noveaspi.cz
[13] V případě náměstka provádí člen vlády, pro vedoucí správních úřadů se dá usuzovat podobně
[14] Debaty o kárném řízení podle čl. 6 EÚLP, judikatura ESLP – účastníkovi řízení, ve kterém je rozhodováno o jeho vině a formě „trestu“, musí být vždy přiznána práva zaručená Evropskou úmluvou o lidských právech. Dalo by se usuzovat, že principy obdobné užívaným v trestním řízení je nutno užívat i v kárném řízení. Jedná se například o presumpci nevinny, právo vyjádřit se nebo právo na obhajobu.