Report o stavu práva v EU: Zpráva 2021
29.09.2021
Co je právní stát?
Právní stát je zakotven v čl. 2 Smlouvy o Evropské unii jako jedna ze společných hodnot pro všechny členské státy. V právním státu se veškeré veřejné pravomoci vždy vykonávají v mezích stanovených zákonem, v souladu s demokratickými hodnotami a základními právy a pod kontrolou nezávislých a nestranných soudů. Právní stát zahrnuje zásady, jako je zákonnost, která předpokládá transparentní demokratický a pluralistický proces přijímání právních předpisů, právní jistota, zákaz svévolného výkonu výkonné moci, účinná soudní ochrana nezávislými a nestrannými soudy, účinný soudní přezkum včetně dodržování základních práv, dělba moci, a rovnost před zákonem. Tyto zásady byly uznány Evropským soudním dvorem a Evropským soudem pro lidská práva.
Z čeho se Zpráva skládá?
Zpráva za rok 2021 představuje jak shrnutí situace v oblasti právního státu v rámci celé Evropské unii, tak zároveň 27 kapitol obsahujících hodnocení situace v jednotlivých členských státech. Zpráva se zaměřuje na čtyři tzv. pilíře – systém soudnictví, boj proti korupci, pluralitu sdělovacích prostředků a další institucionální otázky týkající se tzv. systému brzd a protivah. V úvodu každé kapitoly je uveden stručný faktický popis právního a institucionálního rámce relevantního pro každý pilíř (uvedeno dále v textu). Kapitola vždy prezentuje pozitivní i negativní aspekty a výzvy do dalších let.
Zpráva 2021
Současná Zpráva ukazuje, že v členských státech došlo ke značnému pozitivnímu vývoji (včetně řešení problémů uvedených ve zprávě za rok 2020). Přetrvávají však jisté obavy, například v souvislosti s nezávislostí soudnictví a situací ve sdělovacích prostředcích, a bohužel existují i členské státy, kde tyto obavy naopak poslední rok zesílily. Zpráva též zdůrazňuje velkou odolnost vnitrostátních systémů během pandemie COVID-19, ta nám ukázala význam schopnosti udržovat systém brzd a protivah při prosazování právního státu.
Komise v současné Zprávě negativně hodnotí zejména Kapitoly věnované Maďarsku a Polsku. Tyto státy se dlouhodobě snaží přesvědčit, aby respektovaly vládu práva, a hlavně evropské hodnoty – ke kterým se zavázaly. Vedle vývoje v těchto zemích upozornila Komise například na sílící omezování svobody a plurality médií ve Slovinsku. A zhoršující se bezpečnost novinářů, včetně zastrašování a útoků (Komise zde poukázala na nedávnou smrt dvou žurnalistů v Řecku a v Nizozemsku).
Klíčové aspekty stavu právního státu v členských státech
1. Systém soudnictví a EU
Téměř všechny členské státy provádějí reformy související s jejich systémy soudnictví, ačkoli v odlišném rozsahu. Řada členských států podnikla nebo podniká kroky k posílení nezávislosti soudnictví, například prostřednictvím reforem týkajících se soudních rad, jmenování soudců a nezávislosti či autonomie státních zastupitelství. Několik členských států však pokračovalo v provádění reforem, které snižují jejich záruky nezávislosti soudnictví, což budí nové nebo zhoršuje stávající obavy ohledně rostoucího vlivu výkonné a zákonodárné složky na fungování jejich soudního systému. V některých členských státech navíc nezávislost soudnictví dále podrývají politické útoky a opakované pokusy o oslabení soudců nebo justičních orgánů. Pandemie COVID-19 navíc podtrhla naléhavost modernizace systémů soudnictví a zdůraznila potenciál digitalizace ve všech státech.
Systém soudnictví a Kapitola o Česku: Komise uvedla, že v ČR pokročily dvě důležité reformy soudnictví, tj. reforma výběrového řízení pro jmenování soudců (která byla přijata v květnu 2021) a kárného řízení se soudci. Jak již bylo uvedeno ve zprávě o právním státu 2020, tyto reformy by mohly posílit nezávislost soudní moci zvýšením transparentnosti procesu výběru soudců a poskytnutím dalších záruk v kárných řízeních se soudci. V Česku v současné době pokračuje i úsilí o zlepšení digitalizace soudnictví, včetně zveřejňování rozsudků a přípravy digitálního systému správy spisů. Zlepšila se účinnost řízení v občanskoprávním, obchodním a správním soudnictví. Soudům se podařilo pokračovat v práci během pandemie COVID-19 bez zásadních narušení jejich fungování.
2. Protikorupční rámce a EU
Členské státy EU nadále patří k zemím s nejlepšími výsledky, přičemž deset členských států patří mezi dvacet zemí s nejnižší vnímanou mírou korupce na světě. Několik členských států v současné době přijímá nebo reviduje vnitrostátní protikorupční strategie nebo akční plány. Mnoho z nich přijalo opatření k posílení rámců pro integritu a předcházení korupci, včetně pravidel týkajících se střetu zájmů, transparentnosti lobbingu a efektu otáčivých dveří. V některých členských státech však přetrvávají problémy, zejména v souvislosti s vyšetřováním a stíháním trestných činů a uplatňováním sankcí za korupci. V různých členských státech se nadále objevují závažné nebo velmi složité případy korupce. Pandemie COVID-19 celkově v některých členských státech zpomalila reformy a rozhodování v případech korupce.
Protikorupční rámec a Kapitola o Česku: Právní a institucionální rámec pro řešení korupce je sice obecně zaveden, ale v provádění vládní koncepce boje s korupcí na léta 2018 až 2022 a doprovodných akčních plánů není dosaženo dostatečného pokroku. Na konci funkčního období současné vlády čeká Parlament České republiky stále mnoho důležitých reformních iniciativ pro předcházení korupci – včetně zákonů o lobbování, o ochraně oznamovatelů a o rozšíření mandátu Nejvyššího kontrolního úřadu. Pokud jde o korupci na vysoké úrovni, vyšetřování a audity využívání finančních prostředků EU na vnitrostátní a evropské úrovni nedávno nalezly důkazy o střetu zájmů na nejvyšší úrovni výkonné moci, na jejichž základě přijal jeden případ Úřad evropského veřejného žalobce. Dále v souvisejícím případu podvodu s dotacemi EU doporučili nedávno vnitrostátní vyšetřovatelé podání obžaloby. V důsledku pandemie COVID-19 byla většina protikorupčních opatření ve zdravotnictví, která měla být zavedena v roce 2020, odložena.
3. Svoboda a pluralita sdělovacích prostředků a EU
Během pandemie COVID-19 byli novináři a pracovníci sdělovacích prostředků v Evropě pod velkým tlakem. Vzhledem k vůbec nejvyššímu počtu hlášených případů ohrožení bezpečnosti novinářů a nedávným tragickým událostem je třeba se tímto problémem zabývat důrazně a v celé EU. Nástroj pro sledování plurality sdělovacích prostředků pro rok 2021 – klíčový zdroj informací pro zprávu o právním státu – poukazuje na celkové zhoršení situace novinářů v několika členských státech. Ne všechny regulační orgány sdělovacích prostředků jsou politicky nezávislé a v některých členských státech existuje vysoké riziko politického vměšování do sdělovacích prostředků. Během pandemie COVID-19 měly sdělovací prostředky zásadní význam pro informování občanů, přestože novinářům ztěžovala práci řada opatření. V důsledku pandemie se odvětví sdělovacích prostředků rovněž potýká se závažnými hospodářskými problémy, což vedlo některé členské státy k přijetí režimů na podporu zpravodajských médií. Tato podpora musí být prováděna transparentním a spravedlivým způsobem.
Svoboda a pluralita sdělovacích prostředků a Kapitola o Česku: Ústavní pravidla zaručují svobodu projevu a právo na informace a výslovně zakazují cenzuru. Pravidla pro zvýšení informovanosti o transparentnosti skutečného vlastnictví sdělovacích prostředků byla přijata v roce 2021. Zdá se, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání plní své úkoly efektivně, politické spory však nadále ovlivňují samostatnou dozorčí komisi Rady České televize. Odvětví tištěných médií bylo během pandemie COVID-19 vážně zasaženo. Nebyl přijat žádný program podpory médií, který by dopad pandemie COVID-19 zmírnil
4. Institucionální brzdy a protiváhy a EU
Některé členské státy od loňského roku pokračují v provádění ústavních reforem s cílem posílit kontroly a ochranná opatření. Některé z nich nedávno zavedly opatření ke zvýšení transparentnosti tvorby právních předpisů a ke zlepšení zapojení občanů. Během pandemie COVID-19, která byla zátěžovým testem právního státu, vnitrostátní systémy brzd a protivah, včetně parlamentů, soudů, veřejných ochránců práv a dalších nezávislých orgánů, ty celkově hrály klíčovou roli. Současně existují výzvy týkající se legislativního procesu, jako jsou náhlé změny, zrychlená řízení nebo systém přezkumu ústavnosti. Občanská společnost ve většině členských států celkově stále profituje z příznivého prostředí, v některých zemích se však stále potýká s vážnými problémy, ať už se jedná o záměrné hrozby ze strany orgánů, nedostatečnou ochranu před fyzickými nebo slovními útoky nebo nedostatečnou úroveň ochrany základních práv zaručujících jejich práci. Tyto problémy se v souvislosti s pandemií COVID-19 ještě zhoršily. Řada nedávných událostí vzbudila obavy ohledně respektování přednosti unijního práva, jež má zásadní význam pro fungování právního řádu EU a rovnost členských států v EU.
Institucionální brzdy a protiváhy a Kapitola o Česku: Od začátku pandemie COVID-19 byla téměř polovina právních aktů přijata v rámci zkráceného legislativního postupu s omezenou možností konzultovat zúčastněné strany. Ty uvedly, že uplatnění zkráceného legislativního postupu se neomezovalo pouze na právní předpisy přímo související s pandemií COVID-19. Nouzový stav platil po značnou část roku 2020. Obnovení nouzového stavu na začátku roku 2021 navzdory tomu, že jeho prodloužení odmítla Poslanecká sněmovna, bylo kritizováno, a to i z důvodu protiústavnosti. Soudy byly často žádány o přezkum mimořádných opatření – některá z nich zrušily. V Parlamentu se projednává návrh zákona, kterým se zřizuje nový úřad ochránce práv dětí. Dopad pandemie COVID-19 na organizace občanské společnosti byl značný a nutil je omezit svou činnost.
Zpráva a COVID-19
Pandemie COVID-19 přinesla zvláštní výzvy, a to i pro právní stát. Naléhavé potřeby v oblasti zdraví vyžadovaly mimořádná a rychlá opatření k boji s pandemií a často vyústily v rozvrat každodenního života a omezení základních práv. Nutnost přijmout mimořádná opatření může vytvářet tlak na demokratickou legitimitu, jakož i na normální fungování ústavních a právních systémů a veřejné správy. Ze zprávy za rok 2021 vyplývá, že vnitrostátní systémy vykazují značnou odolnost. Kromě bezprostřední reakce je však nutné zvážit, jak se lze lépe připravit na dopad krizových situací na právní stát, který by mohl trvat například i delší dobu.
Jsou Zprávy o právním státu potřebné?
Zpráva o právním státu je nástrojem prevence, jelikož díky ní dochází k tak potřebným diskusím mezi členskými státy. Zpráva vyzývá k přijetí rozhodných opatření a primárně k posílení hodnot, na kterých je Evropská Unie vystavěna. Očekáváme, že zjištění uvedená ve zprávě za rok 2021 v příštím roce povzbudí ještě intenzivnější diskusi mezi členskými státy, a to hlavně v souvislosti s jejich úsilím o posílení právního státu.
Zpráva je zaměřena taktéž na to, aby se zlepšilo celospolečenské chápání problematiky a významného vývoje v oblasti právního státu, a hlavně povědomí o nich. Rovněž má za úkol odhalovat a upozorňovat na celoevropské úrovni na problémy v oblasti právního státu v jednotlivých zemích, následně pomáhat členským státům, a to za podpory jak Komise, tak členských států mezi sebou. Tento celý informační mechanismus umožňuje také členským státům Unie vyměňovat si osvědčené postupy, diskutovat mezi sebou a učit se jeden od druhého.
PRAMENY
- Evropská komise
- Evropský parlament
- Smlouva o Evropské Unii
- Zpráva o stavu právního státu v EU pro rok 2021 (EN)
- Kapitoly o stavu právního státu v jednotlivých zemích
- Informativní přehled ohledně mechanismu právního státu (EN)
- Zpráva o stavu právního státu v EU pro rok 2020